■編者按
  11月,十八屆三澎湖民宿中全會落下了帷幕。全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》系統闡述多個領域的改革思路,其中首次提出:“理順城管執法體制,提高執法和服務水平。”
  南方報業傳媒集團創新“1+X”採編策劃聯動機制,從今年9月推出了“城治——探索城市管理和諧之道”大型系列報道,發揮南方日報、南方都市報、南方網房屋貸款全媒體的優勢,彙集民智為城市管理提供智力支持,在全省甚至全國範圍內引發廣泛熱議。南方報業傳媒集團在該報道基礎上,針對十八屆三中全會的新提法問計全國知名專家學者,從即日起連續推出系列專家訪談。
  我們還將以“十八屆三中全會背景下理順城管執法體制的思考:探索城市管理和諧網路行銷之道”為主題,於本月19日上午舉辦論壇。敬請垂註!
  1995年,“城市建設管理法學”專業在中國誕生。莊臣令這個專業誕生的,就是如今的國家住房和城鄉建設部專家委員會專家、揚州大學城市管理研究中心主任、法學教授王毅。作為城市管理法學研究的開荒者,王毅早在20年前就出版了《城市管理法學》專著,同時他又不局限於書齋中,對國內多個城市進行過深入調研。
  南方日報記者日前對王毅進行了專訪。他指出,當前執法體制不順在於國家層面沒有統一立法,要理順執法體制,就必須為全國城管統一立法。同買屋時,建議廣州在全國率先將公安、食品藥品、工商、城管、市場安全監管等部門整合起來,成立一支城市管理聯合執法大隊,共同去規範和管理好小販。
  他認為,對城市中的小攤販給出路,開放自由貿易市場並對其進行規範管理,是能夠化解城管執法與小攤販之間的社會矛盾。
  “現在全國有各級城管執法局1000多個,管的內容都不一樣,有的管幾百項,有的管幾十項,但普遍存在缺乏法律依據的問題,而執法條例就是要解決這方面的問題。而在管理體制上,我建議全國城管實行從中央到地方的垂直管理體制和機制,來組建城管執法機構。”
  “城管與小商販之間的矛盾絕非像某些媒體說的是貓和老鼠的游戲,而是殘酷和激烈的經濟利益衝突!全國的城管執法人員必須要認識清楚這種矛盾的性質,採取文明執法的方式來解決矛盾衝突,否則,小商販的暴力抗法在所難免!”
  “關鍵是政府要轉變思想觀念,變管理為服務,多聽小攤販的意見,合理的吸取,不合理的勸解。小攤販不是管好的,而是服務好的。”
  政府在研究決策時,要能夠彎下腰、蹲下身子,真正的深入下去,傾聽百姓呼聲,把滿足人民群眾合理的需求和要求,作為城市管理工作的出發點和落腳點。
  A
  建議住建部成立
  城市管理執法總局
  按照目前的體制,可以在建設部,成立城市管理執法總局,由這條線下來的話,體制比較好理順。從國際趨勢來看,下一步應該在公安部設立一個城市管理警察總局。
  南方日報:十八屆三中全會通過的《決定》首次提出:“理順城管執法體制,提高執法和服務水平。”對此,您怎麼看?
  王毅:我認為,《決定》這個提法包括兩個內容:首先,這是對城管執法隊伍的地位、作用的肯定;其次是要求通過理順執法體制,搞好執法工作,也搞好服務工作。同時,這也闡述了管理、執法和服務的辯證關係,更加說明瞭執法和服務是密切聯繫的。執法的目的是為了更好地為城市人民服務,而服務則是為了實現執法、城市管理的目的,提高居民的人居環境水平、市容市貌。
  南方日報:《決定》的這一頂層設計,下一步應該如何實現?
  王毅:首先要加強立法。現在城管執法體制混亂,主因是國家層面沒有統一立法。從《決定》的頂層設計要求來看,僅僅依靠國務院的文件來指導城管執法工作,層級和效力都不夠。我想,應該為全國城管統一立法,通過法律途徑將執法體制確定下來。
  提高執法和服務水平,主要還是靠規範執法、文明執法。規範執法、文明執法的核心是什麼?就是為人民搞好服務!也就是說,城市管理執法隊伍的宗旨是為人民管理城市,為城市人民處罰那些違反城市管理法規的行為,處罰那些觸動廣大人民合法利益的行為。
  此外,我認為,要理順城管執法體制,就必須在中央設立一個部門,作為全國城管執法隊伍的領導機構。按照目前的體制,可以在建設部,成立城市管理執法總局,由這條線下來的話,體制會比較好理順。從國際趨勢來看,下一步應該在公安部設立一個城市管理警察總局。下一步的設想要實現,還需要一個漫長的過程。就目前的情況來說,住建部變成全國城管的主管部門,應該是比較現實的,因為現在城市管理很多內容都在住建部管轄範圍內。至於小商小販應該交給工商部門去管理,亂停放車輛應讓交警去管,噪聲、油煙問題交給環保部門。這些問題都應該回歸到各個部門去,這些部門來管也是有法可依的,而城管執法局來管這些恰恰沒有依據。
  南方日報:在您起草的《中華人民共和國城市法(專家建議稿)》中,您將立法的核心放在了“城市管理管什麼?城市管理誰來管?城市管理怎麼管?”對此,您是怎麼考慮的?
  王毅:目前有一個說法:“城市管理是個筐,別的部門不管的都往裡裝”。實際上,從政府管理的角度來說,管的事越少,就越好管;職權越明確,幹起來越順手。你看看其他政府職能部門,都沒有城管那麼忙,像工商、環保、交通、文化都有執法,可是一年中有幾個遇到暴力抗法的?而廣州城管一年遇到的暴力抗法事件就有幾百件,受傷數百人。在這樣的背景下,城管立法首先要界定城市管理到底“管什麼,誰來管,怎麼管”這3個問題。
  那麼,現在城市管理到底管什麼,我認為,主要還是這個城市的綜合管理。像流動人口管理,是不是城市管理的內容?很顯然,流動人口管理是城市管理的一部分。廣州、佛山以及國內其他大城市有那麼多城市管理問題,其中一個原因就是流動人口占這些城市人口的比重很大,大多數小攤販都是外來人口,但實際上都是城管執法局在管理。除了占道經營的問題,小攤販還有子女教育、醫療、計生、治安等方面的問題,也都是城市管理的內容。所以說,城市政府管的事情,絕大部分都是城市管理的事情。因此,在立法上制定城市法,而不是城市管理法,是有道理的。這就從城市政府的主體角度出發,界定了城市管理到底是管哪些內容,然後再來研究是哪個部門來管,採取什麼樣的體制機制來管。
  南方日報:您提出《城市管理行政執法條例》主要解決以下問題:城市管理執法內容、範圍是什麼?城市管理主體是誰?如何確定科學合理的城市管理體制與機制?對於這幾個問題,您又是如何考慮的?
  王毅:執法的主體不能是政府,因為政府是一個管理的主體。在這裡面,我主要是針對城管局執法權限的規範問題作出規定。現在全國有各級城管執法局1000多個,管的內容都不一樣,有的管幾百項,有的管幾十項,但普遍存在缺乏法律依據的問題。而執法條例就是要解決這方面的問題。而在管理體制上,我建議全國城管實行從中央到地方的垂直管理體制和機制,來組建城管執法機構。這樣做的好處是不受地方干擾,避免行政干預過多。
  B
  借鑒國外設立城管警察
  說實話,採取暫扣物品措施,是沒有辦法的辦法,是城管執法的最後一道防線。如果能夠通過文明執法,勸導、說服教育解決問題,儘量採取這種辦法。要從根本上解決這個問題,必須走國際化道路,由城管警察來執法。
  南方日報:近年來,城管與小販之間的衝突和矛盾頻頻出現,其根源在哪裡?
  王毅:這種矛盾的背後是社會諸多矛盾的集中反映,也是城管與小攤販經濟利益衝突的集中反映。為什麼這麼講呢?
  因為小攤販是生活在社會最底層的一個階層,他們面臨著生活上的重重困難,在心理上產生了不平衡。而個別城管隊員,對現在小商販的這種心態還不夠瞭解,在執法過程中,說話仍然比較生、冷、硬,沒有做到文明執法、以理服人,再加上有些執法行為不當,於是進一步激化了矛盾,導致小商販暴力抗法行為不斷,造成了執法與生存的兩難境地。
  為什麼說小商販與城管的矛盾背後是經濟利益衝突呢?因為小攤販覺得,他擺地攤生存,不偷不搶,只是為了維持生活,“你城管竟然不讓我賣貨,這是斷我財路,那我不跟你城管拼命跟誰拼啊?”所以說,城管與小商販之間的矛盾絕非像某些媒體說的是貓和老鼠的游戲,而是殘酷和激烈的經濟利益衝突!全國的城管執法人員必須要認識清楚這種矛盾的性質,採取文明執法的方式來解決矛盾衝突,否則,小商販的暴力抗法在所難免!
  南方日報:有些城管執法隊員指出,產生暴力抗法的原因在於城管只有對物的權力,即只能暫扣物品,卻無限制行政相對人人身自由的權力。在您看來,怎麼樣才能扭轉這種局面呢?
  王毅:說實話,採取暫扣物品措施,是沒有辦法的辦法,是城管執法的最後一道防線。如果能夠通過文明執法,勸導、說服教育解決問題,儘量採取這種辦法。從現階段來講,城管採取強制措施、暫扣行為在什麼情況下才能使用呢?一般情況下,小商販占道經營嚴重影響市容環境衛生,影響社會秩序,教育三四次都不改正的,這時候才使用,而且要按照法律的程序來辦,手續要完備。
  其次,要從根本上解決這個問題,必須走國際化道路,由城管警察來執法。國外都是城管警察執法,他們雖然不配槍,但是有制止非法行為人繼續違法的裝備,比如說有催淚彈、警棍、手銬等這些,當然這些也不是隨便用的。
  南方日報:小販管理向來是城市管理的難題,怎麼樣才能破解這一難題?
  王毅:關鍵是政府要轉變思想觀念,變管理為服務,多聽小攤販的意見,合理的吸取,不合理的勸解。小攤販不是管好的,而是服務好的。
  我個人認為,管理就是服務,服務就是管理,應在服務中實現管理。而這種服務要堅持兩個原則,第一是維護城市市容衛生環境秩序,第二是滿足群眾生活需要,實現這兩個原則的統一。
  要把握住這兩個原則,首先對轄區內小攤販進行經營的原因、經營狀況和經營品種等情況進行深入的調查和研究,為規範管理打下實踐基礎;
  其次,根據調研情況,有針對性地設定准入早市、夜市和周六、周日開放市場的條件,讓那些真正生活困難的人員和家庭,例如40、50下崗人員,享受低保的特困家庭人員率先進入開放市場經營,以保證他們的生活收入;
  再次,完善市場規範管理制度,例如進入市場的小攤販要申請經營許可,在規定的時間和指定的地點從事經營,違者要給予行政處罰。
  國內一些城市的管理實踐已經證明,對城市中的小攤販給出路,開放自由貿易市場並對其進行規範管理,是能夠化解城管執法與小攤販之間的社會矛盾的。
  C
  建議廣州成立城市管理聯合執法大隊
  建議廣州、佛山在全國率先成立一支城市管理聯合執法大隊,把公安、食品藥品、工商、城管、市場安全監管等部門組成一支聯合執法大隊,一起去對小攤販進行規範管理和執法。
  南方日報:對於城市管理任務,城管執法部門與其他部門之間應該如何分工合作呢?
  王毅:城市管理,其實是城市政府的職能,不是城管執法局一家的事。城管執法局只不過是城市政府的一個具體工作部門,就像食品藥品監督管理局、工商局一樣。為此,建議廣州、佛山在全國率先成立一支城市管理聯合執法大隊,把公安、食品藥品、工商、城管、市場安全監管等部門組成一支聯合執法大隊,他們一起去對小攤販進行規範管理和執法。
  但實際上是各自執各自的法,公安交警針對亂停亂放的問題管理停車秩序;工商部門查小販無照經營商品;食品藥品監督管理部門管小販售賣食品的質量安全問題,例如用油是否是地溝油,是否拿老鼠肉當羊肉賣;這支聯合執法隊伍的各方都是各自按照各自的法律授權進行執法和實施行政處罰權。
  南方日報:目前,“社會共治”受到了越來越多的關註。您也曾經提出“公眾城管”的理念。在城市管理領域,社會公眾如何參與到其中?政府又該為此做哪些工作?
  王毅:公眾參與城市管理的途徑是很多元的。關鍵是,政府在研究決策時,要能夠彎下腰、蹲下身子,真正的深入下去,傾聽百姓呼聲,把滿足人民群眾合理的需求和要求,作為城市管理工作的出發點和落腳點。只有這麼做,才能夠讓人民群眾感到,他們是這個城市的主人,不單隻是被管理的人,城市政府也是要為他們服務的政府。所以,政府首先要搭建這樣的平臺,給群眾一個反映的途徑和渠道,不光是12319城管熱線,那僅僅是一方面,還要將聽取民意的做法制度化,例如,政府制定城鄉規劃按法律要求必須邀請公眾參與聽證。對此,我有幾個建議提出來供城市政府參考:
  第一,應組建市民觀察團,成員可以包括離退休人員、各階層代表及網友代表等。其主要職能就是在日常生活中,通過他們的視野,觀察城市管理的現實問題,並及時向有關部門反映;
  第二,要繼續發揮城管志願者以及城管義工的作用。路上有人亂丟吐、亂傾倒垃圾,志願者作為勸導主力軍,就應及時出面制止不文明現象的蔓延;
  第三,對於日常維護以及制止不文明現象,還應發揮黨員的帶頭模範作用。其中,可以通過實行社區黨員義務巡查制來實現,以此達到加強基層巡防的目的;
  第四,要讓市民更加瞭解城市管理情況,可以通過開展相關體驗城管工作活動來實現。例如,在城區一些工業園區,可以組織工人、經管人員,利用周末等休息時間,前往廠區周圍實地體驗城管現狀,同時也可以參加一線城管執法活動,親身體驗城市管理工作的難點、熱點問題以及城管工作的艱辛;
  第五,通過一系列措施,使得城市管理工作得以深入民心,讓公眾積极參与其中,良好的宣傳攻勢不可或缺。為此,需發動多方面媒體,大力宣傳城市管理中的好人好事,讓市民得以走進“城管”、瞭解“城管”並參與“城管”,從而最終形成“公眾城管”的格局。
  南方日報:城市管理考評機制,對於“公眾城管”格局的形成能夠起什麼樣的作用?
  王毅:要形成“公眾城管”,政府必須宣傳發動群眾參與城市管理。在佛山順德,我們利用城市管理考評這個契機,吸引了廣大人民群眾參與到城市管理當中,第一是參與對城市管理滿意度的投票;第二是組建順德城管義工帶頭遵守城市管理規範並對城市考評提出意見和建議;第三,吸收群眾代表、美城義工進入城市管理考評組,和我們一起去考評,接受採訪談論看法和變化,讓群眾感覺到自己就是城市的主人。我們的城市管理考評實行明檢和暗檢,暗檢就是不打招呼去檢查;明檢則是公開的,組織人大代表、政協委員、普通市民、環衛工人,大家挑毛病挑問題,這樣效果就會很好。
  因此,城市是老百姓自己參與管理,形成“公眾城管”才能管好。
  本版撰文:南方日報記者 黃少宏
  實習生 林湛
  總策劃:莫高義 張東明 王垂林
  策劃統籌:薑玉龍 鄭佳欣 黃少宏  (原標題:攤販市場規範管理 文明執法化解矛盾)
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